BGT Fase 2 – Integraal objectenbeheer is onontkoombaar

27 februari 2018

In de periode van 1 juli 2017 tot en met 31 december 2019 wordt de BGT landelijk geharmoniseerd onder de noemer ‘BGT Fase 2’. In deze periode moet een aantal verbeterslagen op de BGT-data plaatsvinden. Daarnaast moet het verplichte gebruik van de BGT zijn beslag krijgen (zoals in de vorm van koppelingen naar BAG en BOR), komt BAG 2.0 langszij, wordt de roep om plantopografie luider en wordt de Omgevingswet in de steigers gezet. In dit artikel zoomen we in op deze onderwerpen, geven we een indicatie van de impact op de agenda’s van de BGT-beheerders en doen we suggesties voor structurele optimalisatie van objectenbeheer.

Door Wil van de Berg

Buiten grijpt alles in elkaar.

De opbouw van de Basisregistratie Grootschalige topografie, BGT Fase 1, de transitiefase, is voor veel bronhouders een uitdagende exercitie geweest. Niemand had ooit een BGT gemaakt: bronhouders niet, maar ook het SVB-BGT en leveranciers van BGT-systemen niet. BGT-ervaring is al doende opgebouwd, inzichten zijn bijgesteld en de juiste interpretatie van het informatiemodel is vaak onderwerp van gesprek geweest. Het resultaat is een landelijk dekkende BGT die niet uniform en niet homogeen is. In Fase 2 moeten de bronhouders dat gebrek aan uniformiteit en homogeniteit wegwerken. We hebben het dan over drie categorieën gebreken: transitie ‘escapes’, achterstand in bijhouding en actualiteit, en ten slotte de al doende geaccepteerde vrijheden. 

Escapes
In de transitiefase was een aantal vrijheden (escapes) ingebouwd waar bronhouders bij de opbouw van hun BGT naar eigen inzicht wel of geen gebruik van konden maken:

  • Een groot aantal attributen mocht de waarde TRANSITIE krijgen, in plaats van de juiste waarde. Deze attribuutwaarden moeten alsnog correct ingevuld worden. Of dit ook blijft gelden voor Plaatsbepalingspunten, is nog onderwerp van discussie.
  • Witte vlekken in de BGT mochten gevuld worden met Ongeclassificeerde Objecten (OCO’s). OCO’s moeten alsnog vervangen worden door ‘echte’ objecten.
  • Kruinlijnen waren nog niet verplicht. Deze moeten alsnog worden opgenomen.

Achterstanden in bijhouding en actualiteit
Het sprak natuurlijk voor zich om bij de opbouw van de BGT uit te gaan van de GBKN en beschikbare beheerkaarten voor wegen en groen. Bij een aantal bronhouders liep de bijhouding van deze kaarten erg ver achter op de werkelijkheid. Als er tijdens de BGT-opbouw geen actualisatie heeft plaatsgevonden, geldt voor de hieruit ontstane BGT natuurlijk hetzelfde. In dat geval moet die historische bijhoudingsachterstand alsnog worden weggewerkt.

Andere bronhouders hebben tijdens de opbouw van de BGT de bijhouding stopgezet. Ook in dat geval zal de BGT achterlopen op de werkelijkheid. Deze achterstand in actualiteit moet ook weggewerkt worden.

De BAG en de BGT moeten onderling consistent zijn.

Al doende geaccepteerde vrijheden
BAGid
BGT-grondvlaksituaties van BAG-panden moeten conform het informatiemodel voorzien zijn van een BAGid. In veel gevallen is een dummywaarde opgenomen die ook geaccepteerd is door het SVB-BGT. Deze dummywaarde moet vervangen worden door het juiste BAGid.

Nummeraanduidingen
Voor nummeraanduidingen gelden eenduidige afbeeldingsregels in verband met de leesbaarheid van huisnummers. Lang niet alle nummeraanduidingen voldoen aan die regels, maar zijn wel geaccepteerd door het SVB-BGT. Of de afbeeldingsregels alsnog gehandhaafd gaan worden, is merkwaardig genoeg nog onderwerp van discussie. Nummeraanduidingen vergroten de herkenbaarheid en leesbaarheid van de BGT ‘als kaart’ voor eindgebruikers. Daar zijn die afbeeldingsregels ooit (terecht) voor verzonnen.

Beheercode in plaats van functie
Bronhouders hebben in bepaalde situaties objecten gecodeerd op basis van hun voorkomen en beheerregime in plaats van de BGT-functie. Veel bermen zijn bijvoorbeeld als Begroeid Terreindeel opgenomen. Deze situaties moeten nog geharmoniseerd worden.

Bronhoudergrenzen
BGT-objecten die tevens BOR-object zijn, zijn om praktische redenen vaak gesplitst op bronhoudergrenzen, ook als daar BOR-technisch geen reden voor was. Dit soort splitsingen werd geaccepteerd, maar moet alsnog ongedaan gemaakt worden.

Niveauaanduidingen
Niveauaanduidingen zijn niet overal correct en consequent ingevuld, maar wel geaccepteerd. Onjuiste niveauaanduidingen moeten nu alsnog gecorrigeerd worden. Het SVB-BGT zal de komende tijd ook de achterliggende werkprocessen met bronhouders bespreken.

Andere ‘rafels’
Daarnaast spelen nog twee ‘rafels’ uit de Transitiefase: resterende gaten op maaiveld moeten opgevuld worden. Het SVB-BGT neemt dit aspect in het eerste kwartaal van 2018 met alle bronhouders op. Restpunten uit Assemblagerapport Fase 1 moeten weggewerkt worden. Deze punten zijn bij bronhouders bekend en moeten op eigen initiatief afgehandeld worden.

Het is belangrijk dat het BGT-beheer formeel in de organisatie belegd is en dat alle geo-processen rondom BGT, BAG en BOR (en te zijner tijd WOZ) benoemd, beschreven, vastgesteld en ingeregeld zijn.

 

Werkvoorraad
Al met al levert dit voor de komende twee jaar een flinke voorraad werk op, die de desbetreffende bronhouders naast hun reguliere werkzaamheden moeten wegwerken. Het voordeel is, dat die werkvoorraad zeer gedetailleerd en nauwkeurig gekwantificeerd kan worden in de vorm van aantallen en soorten objecten. Bovendien kunnen de uit te voeren werkzaamheden per te verbeteren situatie op basis van de inmiddels opgedane BGT-ervaring scherp geraamd worden. Elke bronhouder kan zo exact uitrekenen hoeveel tijd hij per week moet besteden om uiterlijk 31 december 2019 te voldoen aan de BGT-eisen. Voor het invullen van het Verbeterplan BGT dat het SVB-BGT aan alle bronhouders heeft opgelegd, zijn dit soort cijfers onontbeerlijk. Een landsdekkende én uniforme én homogene BGT wordt dan een kwestie van discipline. Dit overziend kunnen we concluderen hoe belangrijk het is dat het BGT-beheer formeel in de organisatie belegd is en dat alle geo-processen rondom BGT, BAG en BOR (en te zijner tijd WOZ) benoemd, beschreven, vastgesteld en ingeregeld zijn. Het Verbeterplan BGT benadrukt nog eens het belang van het proces Afhandeling BGT-Terugmelding. 

Zelfregistrerend en/of zelfmetend of ontzorgd
In het kader van de BGT-bijhouding voert slechts een beperkt aantal zelfregistrerende bronhouders ook zelf BGT-metingen uit. De meeste andere bronhouders zijn hiervoor afhankelijk van ingenieursbureaus. De rol van het SVB-BGT als ‘makelaar’ tussen bronhouders en ingenieursbureaus eindigde op 31 december 2017. Alle bronhouders die hun BGT-bijhouding en/of metingen laten uitvoeren, moeten daarvoor op eigen titel contracten aangaan. Ze doen er verstandig aan om extra aandacht te besteden aan de bewaking van informatiestromen en aan kwaliteitscontroles door in hun contract op te nemen: dat ze een controle uitvoeren, wat daarbij gecontroleerd wordt, hoe ze dat controleren en op basis van welke criteria een meting geaccepteerd of afgekeurd wordt. Daarmee voorkomen ze eindeloze discussie achteraf en kunnen ze aantonen dat ze kwaliteit hoog in het vaandel hebben.

De Öldersweg in Lemele. Integraal objectenbeheer met behulp van een centrale geo-ontzorging. We zien hier een diversiteit aan objecten die in de verschillende basisregistraties thuishoren, allemaal beheerd in de centrale geografische database. Let op: de WOZ krijgt hier ook een geometrische component. Mogelijk gaat dit over een aantal jaren in de rest van Nederland ook gebeuren…

Koppeling BOR-BGT
De BGT voorziet als enige basisregistratie in een standaard koppelvlak met een niet-basisregistratie: Beheer Openbare Ruimte (BOR). Een koppelvlak moet aan twee kanten geïmplementeerd worden: zowel door de BOR-leverancier als door de BGT-leverancier. BGT-systemen wisselen middels StUF Geo IMGeo ‘horizontaal’ berichten uit met BOR-systemen. De beheerkaart die in een BOR-systeem te zien is, is daardoor geen autonoom tekeningbestand meer, maar een selectie van BGT/IMGeo-objecten. Geografisch gezien, is het BOR-gegevensbeheer door de komst van de BGT volledig gestandaardiseerd. Administratief ligt er nog een uitdaging: elk BOR-systeem had tot nu toe een eigen databasestructuur waarin objectkenmerken en beheermaatregelen werden vastgelegd. Die BOR-databases passen slechts gedeeltelijk op het geografische BGT/IMGeo-model. Bij de koppeling BOR-BGT spelen daardoor niet alleen verschillen in actualiteit en interpretatie, maar ook modelverschillen.

Datamaatwerk
Omdat bijna alle BOR-beheerders in het verleden eigen keuzes gemaakt hebben voor het wel of niet opnemen van specifieke beheerkenmerken, zijn die modelverschillen organisatiespecifiek: we spreken hier van een ‘mapping-probleem’. Daarom resulteert het inrichten van de koppeling BOR-BGT aan de BOR-kant per definitie in datamaatwerk. Het nieuwe Informatiemodel BOR (IMBOR) moet een belangrijke rol gaan spelen in de standaardisatie van BOR-administraties. IMBOR lost het hierboven geschetste probleem niet op, maar voorkomt wel dat elk BOR-systeem een eigen oplossing voor het mapping-probleem krijgt. IMBOR is 1:1 uitgelijnd met BGT/IMGeo. Zodra een BOR-systeem IMBOR ondersteunt, is de koppeling met de BGT een formaliteit.So far, so good. Er schuilt wel een addertje onder het gras: in de tussentijd willen organisaties natuurlijk ook al van de combinatie van BOR en BGT profiteren. Het risico is groot dat we hierdoor een lange periode van allerlei pragmatische (en dure) BOR-BGT-koppelingen tegemoet gaan. Onder de huidige omstandigheden lijkt voor de koppeling BOR-BGT het volgende scenario bij de meeste organisaties het meest haalbaar:

  • Het einddoel is StUf Geo IMGeo ‘horizontaal’.
  • Elke stap in die richting is een goede stap.
  • Pragmatische koppeling: oké indien technisch noodzakelijk, maar nadrukkelijk als een tussenstap en dus met een einddatum vóór 2020.

Koppeling BAG-BGT
Het belang van de koppeling BAG-BGT is al aan de orde geweest. Hier gaat het om een standaard koppelvlak tussen deze twee basisregistraties: StUF Geo BAG. Dit koppelvlak moet zowel door de BGT-leverancier als door de BAG-leverancier geïmplementeerd worden. Een aantal leveranciers levert het koppelvlak inmiddels. De overige leveranciers zullen in de loop van 2018 volgen. In principe kunnen alle gemeenten eind 2018 over een operationeel koppelvlak BAG-BGT beschikken.

Mapping-problemen zoals bij BOR kunnen zich hier niet voordoen: BAG en BGT zijn op modelniveau keurig uitgelijnd. Of de implementatie van het koppelvlak daarmee een formaliteit wordt, is afhankelijk van de mate waarin BAG en BGT onderling consistent zijn. Een aantal gemeenten heeft zijn BAG-pand-bovenaanzichten van meet af aan integraal in de GBKN ondergebracht; in verreweg de meeste gevallen zijn bovenaanzicht en maaiveldomtrek immers identiek. Het resultaat tikt dubbel aan: minimale bijhoudingskosten en 100 procent gegarandeerde onderlinge consistentie. Die integrale bijhouding is later natuurlijk meeverhuisd naar de BGT. 

Consistentie BAG-BGT
Bij gemeenten die een autonome BAG-pandenkaart hebben, is die onderlinge consistentie afhankelijk van de discipline waarmee de beheerders van BAG en BGT zich de afgelopen jaren aan hun onderlinge procesafspraken gehouden hebben. Een GIS-vergelijking tussen BAG-pand-bovenaanzichten en BGTgrondvlaksituaties leidt bijna per definitie tot uitval. Hoe groter die uitval, hoe raadzamer het is om de verschillen tussen BAG en BGT weg te werken voordat het koppelvlak StUF Geo BAG geïmplementeerd wordt. Het opzoeken, analyseren, oplossen en documenteren van een verschilsituatie kost over en weer gemiddeld al gauw vijftien minuten. Een simpele rekensom leert dat het wegwerken van vijfhonderd verschilsituaties tussen BAG en BGT de beide beheerders drie maanden lang samen twee uur per dag kost. Het loont de moeite dus om deze werkvoorraad goed in beeld te brengen, uit te splitsen naar verschillende soorten situaties en planmatig aan te pakken. Zonder gestructureerde aanpak zullen de verschillen nooit verdwijnen.

BAG 2.0
In BAG 2.0 vinden we aangepaste criteria voor het beantwoorden van de vraag: Is dit bouwwerk een pand of is het geen pand? Zoals de wetstekst er nu uitziet, kan het voor BAG-beheerders een behoorlijke hoeveelheid werk opleveren omdat zij voor een aantal bestaande BAG-panden moeten heroverwegen of hier op basis van BAG 2.0 nog wel sprake is van een BAG-pand. Wanneer zo’n BAGpand vervalt, heeft dat gevolgen voor de BGT: daar moet dan immers de grondvlaksituatie van het BAG-pand vervallen of gewijzigd worden in een ander BGT/IMGeo-object. Lastiger wordt het voor de BAG-beheerder als bouwwerken die tot nu toe geen BAG-pand vormden ineens wel een BAG-pand zijn. Hiervoor zou hij alle eerder ‘afgewezen’ bouwwerken opnieuw moeten beoordelen… In alle situaties geldt: de BAG-beheerder leidt, de BGT-beheerder volgt. Aan de BGT-kant leidt elke actie van de BAG-beheerder slechts tot het opvoeren, afvoeren of omcoderen van een grondvlaksituatie. Hierbij zal overigens blijken hoe belangrijk het koppelvlak BAGBGT is: BAG en BGT moeten immers onderling consistent blijven. Het koppelvlak dwingt discipline af. En die kon weleens nodig zijn: zoals we eerder al zagen, moet de BGTbeheerder ook nog een eigen werkvoorraad wegwerken. Aan de BGT-kant is een kleine aanpassing van het object BAG-pand grondvlaksituatie opgenomen in de nieuwe versie van het informatiemodel IMGeo (IMGeo 3.0): het kenmerk ‘soort pand’. Het ligt voor de hand dat deze BGT-aanpassing tegelijk met BAG 2.0 wordt ingevoerd en niet pas na 31 december 2019.

Bovenaanzicht BAG-panden
Het in stand houden van de onderlinge consistentie wordt natuurlijk een stuk makkelijker als de BGT-beheerder ook de bovenaanzichten van BAG-panden beheert. Als over een lepaar jaar ook de WOZ verplichte geografie heeft, wordt dat nog evidenter: waarom zou je één object in drie systemen op drie verschillende manieren op drie tijdstippen door drie mensen laten vastleggen en bijhouden? Zowel het ministerie als het Gemeentelijk Geo-Beraad als VNG Realisatie zetten stappen in de richting van een centrale, integrale objectenregistratie (‘kernregistratie objecten’). Hiermee opteren deze organisaties voor 100 procent gegarandeerde onderlinge consistentie. BGT-beheerders zouden hier vanuit hun centrale rol in de organisatie al op moeten voorsorteren: wat je nu nalaat, kost straks drie keer zoveel tijd.

Omgevingswet
Een belangrijk instrument van de Omgevingswet wordt het Omgevingsplan met daarin de Omgevingsplankaart. Net zoals in BOR, BAG en WOZ liggen in deze objectenregistratie eigenschappen en kenmerken vast in de vorm van ruimtelijke ontwikkelingen die wenselijk, noodzakelijk, verboden of toegestaan zijn voor specifieke stukken openbare ruimte. En ook hier is sprake van een flinke overlap met de BGT. Daarmee is de koppeling aan de BGT onontkoombaar. Een eenvoudige GIS-analyse levert interessante uitvallijsten op met verschillen tussen beleid (Bestemmingsplankaart) en werkelijkheid (BGT). Vaak is de geografische registratie van de werkelijkheid kwalitatief beter dan de geografische registratie van beleid. Je kunt je afvragen wat de juridische waarde is van Ruimtelijk Beleid dat gebaseerd is op een geografische registratie die niet overeenkomt met de werkelijkheid.

Plantopografie, nog te realiseren objecten.

Omgevingsplan: meer druk op BGT
In tegenstelling tot het oude bestemmingsplan, dat na vaststelling bevroren werd, wordt het Omgevingsplan nadrukkelijk een dynamische registratie die in zijn geheel meebeweegt met de veranderende openbare ruimte. Enerzijds zal het Omgevingsplan, vergelijkbaar met BOR, leiden tot verdere detaillering op het niveau van BGT/IMGeo-objecten. Anderzijds lijkt een vorm van aggregatie van BGT/IMGeo-objecten noodzakelijk. Voor de opbouw en bijhouding van het Omgevingsplan moet het Gegevensmodel BGT/IMGeo waarschijnlijk aangepast worden en is een StUF Geokoppelvlak met de BGT noodzakelijk. Hiermee neemt de druk op de BGT-beheerder verder toe: hij moet steeds meer geografische afhankelijkheden overzien om ze volgordelijk juist te kunnen verwerken.

Plantopografie
Hoewel het informatiemodel van de BGT voorziet in historie (vervallen objecten) en toekomst (geplande, nog te realiseren objecten), is op dit moment alleen historie verplicht. Afgezien van alle manco’s die eerder in dit artikel de revue gepasseerd zijn, kun je vanaf 1 januari 2017 de formele topografische werkelijkheid van Nederland op elk moment van de tijd uit de BGT laten opduiken. Dat kan van belang zijn bij de beoordeling van geschillen die ontstaan naar aanleiding van besluiten die allang in het archief verdwenen zijn. De volledige ruimtelijke context van de situatie op het moment van besluitvorming kan zichtbaar gemaakt worden. Voor de toekomstige inrichting van de openbare ruimte ontbreekt die verplichting nog, terwijl het nut daar op zijn minst even groot is. Denk aan discussies over ‘hoe iets er nou precies uit gaat zien’, ontwerp en planning van kabels en leidingen, beleidsontwikkeling enzovoort. De BGT is de registratie bij uitstek om hierin te voorzien. Het SVB BGT ondersteunt de levering van geplande BGT/IMGeo-objecten vanuit BGT-systemen via het koppelvlak StUF Geo IMGeo ‘verticaal’. Daarmee resteert alleen nog de vraag hoe een BGT-systeem aan plantopografie komt. 

Nóg een aandachtsgebied: de NLCS
Plantopografie kan tot op zekere hoogte worden afgeleid uit ontwerptekeningen, en daar zit precies het probleem: ‘ontwerp’ is geen objectendomein, maar een tekeningendomein. Een ontwerptekening is bedoeld om een aannemer in staat te stellen een kruispuntreconstructie uit te voeren. In de ontwerptekening komen allerlei disciplines samen: grondwerken, wegenbouw, bouw, verkeer, riolering en nutsvoorzieningen. De huidige standaard voor de ontwerpsector, de Nederlandse CAD-standaard (NLCS), is vooral bedoeld om het gebruik van een ontwerptekening voor al deze disciplines zo eenduidig en toegankelijk mogelijk te maken. In die opzet is NLCS geslaagd. NLCS is oorspronkelijk nooit bedoeld geweest als een drager van toekomstige BGT/IMGeo-objecten. In 2013 is NLCS hiervoor uitgebreid en aangepast. Een ontwerper die NLCS gedisciplineerd toepast, wordt nu ruimschoots beloond: BGT/IMGeo-objecten kunnen automatisch gevormd worden uit zijn ontwerptekening. Verplicht of niet, de aanvoer van plantopografie zal de komende jaren op gang komen. De BGT-beheerder krijgt er dus weer een aandachtsgebied bij: de bewaking van de onderlinge consistentie van geografische objecten in de tijd.

Integraal objectenbeheer
Uiteindelijk wordt de BGT-beheerder de spin in het web van alle geografische objectenregistraties. Alle grote en kleine procesoptimalisaties die daaruit voortkomen, zijn direct het gevolg van het succes waarmee hij zijn kennis, kunde en inzichten in de organisatie weet uit te venten. Hij is als geen ander in staat om geo-registraties van andere taakvelden op een verantwoorde manier toe te voegen aan of onder te brengen in zijn BGT-registratie. Daarmee kaapt hij weliswaar werk weg bij collega’s, maar in ruil daarvoor vult hij voor hen het verplichte gebruik van onder meer de BGT in. En die collega’s kunnen erop vertrouwen dat al die geografische objecten met dezelfde kennis, kunde en inzichten en vanuit een overkoepelend belang beheerd worden. Een slimme BGT-beheerder mikt op centrale geo-ontzorging!

Wil van de Berg wil.van.de.berg@nedgraphics.nl is adviseur bij NedGraphics. In het volgende nummer van GIS-Magazine verschijnt een artikel van Erwin Marsman van Bestuursdienst Ommen-Hardenberg over integraal beheer van de BAG-, BGT- en WOZ-objecten in de praktijk.

Website Cadac | NedGraphics

Comments are closed.